公务员取消双休，发这种红头文件合法吗？
2016-08-03齐齐哈尔市人民检察院
2016-08-03检察日报
张浩/漫画
多地政府发文取消公务员双休，引发热议。有人认为这是对公务员权利的侵犯，是权力任性的表现；也有人认为，取消公务员双休是否一律违法，需要具体问题具体分析——取消公务员双休，该怎么看？
红头文件取消公务员双休
7月19日，有媒体报道，江西南昌国家级经济技术开发区(以下简称“经开区”)通过口头、电话、QQ群等形式下发通知，要求全区机关干部周六正常上班。受到舆论质疑后，南昌经开区发布官方微博回应称，近段时间，经开区确实存在周六加班加点的情况，主要是由于近期三区合一、防洪抢险、儒乐湖（产业）新城建设、招商引资、项目建设、征迁安置等多重任务叠加，造成工作时间紧、任务重。因此，经开区工委倡议区机关及党员干部根据工作需要，带头加班加点完成工作任务，这也是阶段性的工作要求。下一步，经开区将在优化办事流程和提高日常工作效率上下功夫，尽量减少加班加点的情况，充分尊重干部职工的权利。
“取消公务员休假”已不算新闻，南昌经开区的这一举动却再次唤醒公众对这一问题的关注。
翻开以往的新闻报道，可以发现，以上“取消公务员双休”并非南昌首创。就在今年7月9日，河北省唐山市丰润区区委、区政府下发了pg模拟器一份《关于取消“双休日”休假的通知》，要求各乡镇、街道党委(党工委)、政府(办事处)，区委各部委，区直各单位，从7月9日起至7月31日，一律取消“双休日”休假。各地各单位要按区委、区政府统一部署，全员正常上班，确保各项工作有序进行。区委督查室、区政府督查室和区纪委将组成联合督导组实地检查。通知下发之后，迅速被媒体曝光，丰润区委、区政府又连夜下发通知取消之前的通知。这是自今年5月份以来，继吴桥县、霸州市两地发文取消公务员休假事件之后，河北省内的第三起相仿事件。
不同的是，河北各地取消公务员双休的理由有所差别，吴桥是因为“考虑到当前重点工作时间紧、任务重”，故而由县委办公室和政府办公室发布《关于将周六纳入工作日安排的通知》，要求各乡镇党委、政府各县直部门将周六纳入工作日安排；而霸州的理由是，“为进一步做好信访稳定、土地拆违、环境综合治理等重点工作，按照廊坊要求和市委、市政府主要领导意见，要求在6月份期间，各乡镇（区、办）、市直有关部门要取消节假日。”
此外，2015年7月10日，陕西延安“为了 pg 面对经济下行压力持续加大的严峻复杂形势”，保证“稳定工业增长、促进固定资产投资、促进招商引资等工作落到实处，要求市直有关部门单位实行周六上班制度”。消息下发后，在实行两三个星期后，无疾而终。2012年4月7日，宁夏同心县官网发出来自县文化体育广播电视局的消息：根据该县人民政府办公室发布的《关于政府系统各单位阶段性实行每周六个工作日制度的通知》要求，从4月份起，全县各乡镇(管委会)、政府各部门和县直属单位全体工作人员阶段性实行每周六个工作日制度，星期六照常上班……
各地政府取消休假的理由各有不同，但结局却基本一致——在被媒体曝光后，再次下发通知撤销之前的通知或实行一定周期后不了了之。
公务员双休日一再被个别地方政府发文取消，牵动的不仅是与之相关的公务员的心，舆论关注的热度也始终有增无减。网友们就此展开了激烈讨论，网上各种评论文章亦铺天盖地而来。那么，个别地方政府发文取消公务员双休，是否符合法律规定？记者就此采访了有关法学专家。
是否违法众说纷纭
南昌经开区取消双休的消息一经报道，即有网友表明了自己的担忧：任何人都有权享受周末待遇，不能因为公务员、机关单位就有所偏颇；企业单休属于违法行为，只是国家法律的执行力度太弱，如果机关部门周六也上班，那么企业可能就会更加肆无忌惮。更有人直言不讳，称取消公务员休假是“人治”的具体表现，认为官员满脑子都是“人治”思维。有人甚至诘问：个别地方政府接二连三发文取消公务员双休，类似闹剧何时休？取消公务员双休日，依据何在？认为这是一种违反法律法规的行为。因为现行劳动法规定，劳动者每日工作时间不超过8小时、平均每周工作时间不超过44小时。公务员法也规定公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。个别地方政府通过下发“红头文件”取消公务员双休，显然是下位法违反上位法的表现。还有人认为，取消公务员双休是权力任性的表现，如果权力继续任性，那么取消公务员双休的事件可能还会继续上演。
华南理工大学法学院教授夏正林也认为，个别地方政府发文取消公务员双休日是违法的。他pg电子模拟器指出，根据公务员法第76条第2款的规定，公务员享有正常休假的权利，除非有特殊情况，如发生突发事件应对法中规定的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。从个别地方政府取消公务员双休的理由来看，都是站不住脚的，经济下滑、区域发展建设等和公务员是否加班关系不大，不应该因此剥夺公务员双休的权利。而且，即使应对突发事件，也不能停止所有的公务人员休假，应该只涉及与事件相关的部门人员。
也有网友认为，不必对公务员周六上班过分解读。公务员毕竟不是普通职工，他们的角色定位与岗位设置，决定着他们在面对公共利益时，必须让渡一部分个人权利。有评论员撰文指出，尽管消息发出后，许多人鞭挞个别地方政府的做法，但取消公务员双休是否一律违法，却需要具体问题具体分析。普通劳动者和公务员在一般情况下享受正常的双休日、节假日休息，是法律明确规定的权利。但法律同时也规定了例外情形，即特殊情况下可以安排适当的加班，事后再安排补休就可以了。
中国人民大学法学院教授杨建顺对此表示赞同。他认为，取消公务员双休是否违法，不能简单地做出结论。他指出，公务员法第76条第2款规定，公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休。按照该条款的规定，在法定休息日加班的，如果事后给予相应的补休，而且这种加班是临时性的、非永久的，“这样的话，并不完全违背法律精神。”
杨建顺进一步指出，尽管公务员法规定“公务员实行国家规定的工时制度”，但该法却没有明确规定该工时制度是什么。有人用劳动法规定的工时制度作为“国家规定”，劳动法可以作为一种很重要的参照，按这个来算没有什么错误，但只能作为参照，不具有适用性，不能作为判断“取消公务员休假”合法与否的依据。公务员的种类具有多样性，性质也具有多样化，有些岗位还有其特殊性，没有办法正常享受双休日和法定节假日。个别地方政府发文要求周六上班，如果说有具体的论证，有必要性的说明，就应当得到支持。临时性的调整，并给予补休，就没有什么违法性，所有的公务员都处于这样一种状态。但如果加班太频繁，超过了国家制度所要求的限度，那就是违法了。以河北省唐山市丰润区要求公务员周末上班为例，是为了对城区环境秩序及重点通道沿线环境进行综合整治集中攻坚行动，其目的是好的。因此，有关的判断不能简单化处理，应当进行合目的论的解释。公务员法强调的是实行国家规定的工时制度，按照国家规定享有休假权利。按照该规定，加班的给予补休，那就合法了。“但公务员法对加班的频度、强度、长度都没有具体规定。说加班就违法，这不成立，这是在合理性上出现了问题。”
背后的问题
针对个别地方政府发文取消公务员双休，要求周六正常上下班，有网友认为，公务员加班只能说明效率低，提高工作效率才是重点，取消双休不是解决途径。
“工作效率是一个问题，但不是关键，因为从现实来看，并不是所有的公务部门都存在效率问题。关键在于政府发文取消公务员双休，体现了政府权力运用的随意性，发文后，在外界压力之下迅速改正是好事，但也反映出当初决策时没有经过审慎考虑。”夏正林指出，从根本上来说，这反映出对公务员缺乏完整的、体系的法治化管理。尽管有公务员法对公务员的权利义务作出了规定，但规定过于抽象。公务员法最大的问题在于没有把公务员当成一种职业，没有意识到公务员也是一个普普通通的人，具有一个正常的人的基本需求，比如休息。
不仅如此，夏正林进一步指出，公务员法现有的关于公务员“领导类”和“非领导类”的职务分类也不科学，使得公务员对自己的工作性质和权限认识不是很清楚，实践中，公务员具体做什么随意性太大，所以要求双休日加班也就不足为怪了。
对此，杨建顺认为，通过发布“红头文件”要求公务员在双休日加班，一方面可能是工作效率太低，另一方面可能是因为工作量确实太大。但从发文本身来看，这实际上是一种好的现象，如果不发文，仅口头传达，反而不好。因为发文可以慢慢形成一种规则，作为事后要求补休的一个法律依据。“发文是规范化管理的一种体现。”
杨建顺说，对行政机关而言，法无授权不可为、法定授权必须为，这是基本要求。法无授权不可为、法定授权必须为要求办事有法律依据。法的依据不能违反上位法，不可没有法律授权。公务员法对有关公务员的工时制度没有明确规定，基层公务员在理解上不是那么明白，认为劳动法规定八小时，那超过八小时就是违法了，所以在发文取消公务员双休后再次下发通知予以撤销。从根本上来说，是因为地方政府依法行政的观念不够、能力不够，法治思维和法治方式以及解决问题的能力不够。实际上，正确的就应该坚持，但是长期以来，实践中有好多工作往往是好事，但为了目的，在方式、方法和手段上欠考虑，结果受到批判，最后连目的也不敢主张了。如果程序上有瑕疵、考虑上不深入，应该指出并明确应该怎样去做，避免再犯，但不应该就此否认其目的。“让相关的规定规范更加明确、完善是一个方面，对一些法律无法事无巨细作出规定的，则应该给予相应部门、相应人员广泛的裁量权。只要在这个范围内作出来的决策，大家都给予尊重。这样合法性就有依据了。对有关部门来说，则应该在程序的完善、目标的明确、正确的价值判断上多下功夫，并不断完善，从而维护政府的权威和公信力。”杨建顺说。
针对私营企业加班几乎是人尽皆知的事实，而取消公务员双休却一再进入公众视野，成为舆论关注的焦点，杨建顺认为，这一方面表明公务员的权利意识相对较强，另一方面表明整个社会对“公家的事”关注度更高，这是好事。同时也说明，对公务员来说，他们特别强调权利、义务和责任的法定性。公务员法在公务员的义务、权利和责任的规定方面，都进行了列举，列举之后在兜底条款规定“法律规定的其他义务（权利、责任）”，即公务员的休假休息权都是法定的。法定的权利被取消，大家认为是违法的，容易成为新闻。
休息休假权如何保障
加班与否关乎公民的休息休假权，如何让这一权益得到有效保障？对此，夏正林认为，对于普通劳动者而言，现有的劳动法体系已经比较完善，需要劳动者个人敢于维护自己的权益。我国公民的权利意识不强，老是把权利的维护交给政府，实际上自己也要负责。对公务员而言，首先，公务设置要规范，厘清政府的权力边界；其次，要加强公务员队伍的职业化建设，对公务员队伍内部进行科学分类。作为公务员，他们行使自己的职权应该完全基于法律的规定，不能自我“赋权”，也不能自我“找事”，更不能因为领导意志而完成与自己岗位无关的事。这样一来，权利才能得到有效保障。
杨建顺也认为，休息休假权能否得到保障，需要公民个人和政府共同努力。对公民个人而言，第一，公民要提高维权意识，意识到休假是自己的权利；第二，要提高维权意识，在自己的休息休假权受到侵害时，要积极主动大胆去维权；第三，要了解维权的方式、方法和途径，不仅要敢维权，而且要会维权；第四，要真正地会休息会休假。对政府来说，政府的维权支持机制，权利的宣传机制，维权的能力、方式、方法的普及以及公民休息休假的指导机制要建立起来。
“对公务员来说，公务员的休息休假权一定要保障，这是宪法和公务员法都明确规定的。现在，国家法律没有明确规定公务员的工时制度，应该加紧明确。公务员得好好休息，好好休息才能好好工作，好好工作才能有更高的效率。公务员的休息休假权得到有效保障，对整个社会而言也是一种有力的示范。”杨建顺说。
法规链接：公务员法第76条第2款公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休。劳动法第36条国家实行劳动者每日工作时间不超过八小时、平均每周工作时间不超过四十四小时的工时制度。
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